Quelle évolution pour les politiques de sécurité du Mexique face à l’accroissement de la criminalité organisée ?

 La criminalité organisée mexicaine a connu, ces dernières années, un regain de violence extrêmement fort ce qui lui a donné une plus grande visibilité sur la scène politico-médiatique tant au sein du pays qu’à l’extérieur de ses frontières.

 Ce n’est qu’avec la convention de Palerme des Nations Unies en 2000 que le terme d’organisation criminelle transnationale a trouvé une approche de définition qui reste cependant minimaliste puisque l’article 2 la définit comme « un groupe structuré de trois personnes ou plus existant depuis un certain temps et agissant de concert dans le but de commettre une ou plusieurs infractions graves ou infractions établies conformément à la présente Convention, pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matériel »¹.

 Pour faire face à un système qui attaque la sphère de contrôle de l’Etat de l’intérieur, celui-ci a mis en place divers mécanismes de défense. Ceux-ci seront spécifiques à chaque type d’organisation criminelle et chaque type d’Etat. Afin de mieux cerner ce qui fait la particularité et l’enjeu des organisations criminelles mexicaines, il faut revenir au début du XXème siècle et établir une rétrospective historique locale.

Le pavot à opium était déjà cultivé au Mexique bien avant le XXème siècle, mais, en votant en 1914 le Harrisson Narcotics Tax Act, le Congrès des Etats-Unis a ouvert la voie à la législation antidrogue au Mexique. En effet, dans la lignée des Américains, les Mexicains interdisent la production et la commercialisation de marijuana en 1920 et d’opium en 1926².

Dès la mise en place de la législation antidrogue américaine, les drogues illicites produites au Mexique se sont exportées vers les Etats-Unis où se concentrent la majorité des consommateurs. Bon nombre de personnes se sont lancées dans ce commerce, dont les coûts de production se sont révélés très attractifs.

Malgré la pression des agents du Département du Trésor américain, les producteurs se sont adaptés, les plantations sont réapparues, se réimplantant sans cesse. Les structures étaient plus petites, plus nombreuses, et plus difficiles d’accès.

Dans les années 1960, la demande de marijuana aux Etats-Unis a explosé, ce qui a entraîné un réajustement de la production mexicaine, prenant de vitesse les principaux organes de lutte antidrogue aux Etats-Unis.

Afin de répondre à la pression toujours plus grandissante de l’opinion publique et des associations antidrogue, le président Nixon mit en œuvre en 1969 l’Opération Intercept qui avait pour but la fouille minutieuse de toute personne en provenance du Mexique qui tenterait de rentrer aux Etats-Unis. Cette opération connut un échec cuisant, mais permit de mettre la lutte antidrogue en priorité sur l’agenda³.

Malgré les opérations de lutte anti-drogue, les organisations criminelles, telles que celles dirigées par les Sinaloans, n’ont eu de cesse de se développer et de se diversifier, si bien qu’à l’heure actuelle elles se retrouvent en position d’hégémonie, malgré un éclatement depuis le début du XXIème siècle.

 Du plus, la position de ces organisations au sein de la société mexicaine est extrêmement problématique. Selon une estimation d’Edgardo Buscaglia, président de l’Instituto de Accion Ciudadana et un des spécialistes mondiaux du narcotrafic, près de 71% du territoire mexicain serait sous le contrôle des cartels, qui établissent des « gouvernements parallèles » et contribuent à « l’Afghanisation » du pays⁴.

L’histoire particulière du Mexique, les divisions internes des différents cartels ainsi que leur implication dans la société mexicaine ont forcé le gouvernement à redéfinir ses priorités en matière de sécurité. La présidence a en effet demandé au Ministère de la Défense de revoir la politique de lutte contre le crime organisé comme un conflit asymétrique qui s’apparente à la contre-insurrection en Afghanistan (d’où le terme d’ « Afghanisation » du conflit). D’autre part, le gouvernement américain exerce de fortes pressions sur le Mexique afin de réduire l’approvisionnement en drogue des Etats-Unis. Cependant, depuis 2001 ce n’est plus le trafic de drogue qui motive les Etats-Unis dans leur démarche mais la peur d’une organisation terroriste.

Nous pouvons donc nous demander quelles réponses ont été données, en termes de politique de sécurité, pour faire face à l’accroissement de la criminalité organisée mexicaine, au tournant du XXIème siècle ?

Si le Mexique a été forcé de démarrer un processus de redéfinition de ses politiques de sécurité depuis 2001, c’est plus particulièrement sur la politique de « Mexicanisation » menée depuis 2006 par le président Felipe Calderón que nous nous pencherons, pour finir sur la prise de conscience mondiale du caractère transnational des organisation criminelles mexicaines.

Une nécessaire redéfinition des politiques de sécurité au Mexique depuis 2001.

Avec les attentats du 11 septembre 2001, les Etats-Unis ont réformé en profondeur leur politique de sécurité ce qui a engendré la  homeland security, dont l’une des composantes principales était la sécurisation des frontières. On comprend donc mieux la tension qui existe entre ces deux pays lorsque l’on sait que la frontière avec les Mexique est le principal point d’entrée des migrants illégaux et que les fonds alloués à la sécurité frontalière ont augmenté de 145% depuis 2001⁵. Le débat anti migratoire américain a donc été relancé en alliant le risque terroriste à la migration.

Jusqu’à la fin de son mandat, le président mexicain Vicente Fox s’est efforcé de minimiser l’impact du 11 septembre dans un pays où l’on n’avait pour ainsi dire jamais entendu parler du concept de homeland security alors que celle-ci faisait partie du quotidien des Américains.

De plus, les décideurs mexicains, ne se sentant pas comme partie d’un bloc, n’arrivaient pas à concevoir que le 11 septembre puisse avoir des conséquences directes sur leur pays, ce qui a retardé l’adoption d’une politique de sécurité claire dès le début du XXème siècle⁶.

N’ayant pas réussi à intégrer ce concept de homeland security dans leur doctrine de sécurité, la réponse mexicaine a donc été revue a minima soit par « des plans et des engagements du sommet de la hiérarchie politique du gouvernement mexicain envers ses contreparties aux Etats-Unis » pour lesquelles aucune intervention du Congrès n’était requise, soit « des opérations tactiques de l’armée mexicaine, qui grâce à la discipline de fer de ses membres, n’avait pas besoin d’explication ou de vison d’ensemble » (cas du Plan Sentinelle en 2003, conçu pour organiser tactiquement l’armée afin de faire face à toute menace exogène au Mexique)⁷.

Dans les années qui vont suivre, le gouvernement mexicain tente d’adapter la homeland security aux problématiques spécifiques du Mexique dans le cadre du contre-terrorisme, en inventant le concept de périmètre de sécurité, qui permet de regrouper toutes les actions mexicaines en accord avec la vision américaine, dans le cadre d’une ébauche de coopération avec les autres pays d’Amérique du nord⁸.

 Cette absence de doctrine serait en partie due à la volonté du gouvernement de garder une marge de manœuvre tant sur le plan externe (la politique avec les Etats-Unis), que sur le plan interne (face à une potentielle opposition politique ou militaire).

Cependant, selon Sergio Aguayo, le problème n’aurait pas été une absence de doctrine mais au contraire, une ébauche de doctrine fondée sur des préjugés et non sur une étude poussée. De plus l’absence de formation des quelques personnes dont émanait l’analyse de la sécurité aurait plongé le Mexique dans un obscurantisme doctrinal qui en aurait retardé le développement⁹.

En janvier 2005, la publication de la loi sur la sécurité nationale a fait rentrer le Mexique dans une deuxième phase doctrinale. Malgré son caractère très général, cette loi a permis au Mexique, pour la première fois de son histoire, d’énoncer clairement des définitions et des concepts nécessaires pour la modernisation et la spécialisation de sa doctrine de sécurité nationale. Elle était l’aboutissement d’une réforme constitutionnelle plus large qui autorisait le pouvoir législatif fédéral à voter les lois relatives à la sécurité nationale, mais aussi à créer des mécanismes de contrôles destinés à superviser les agences comme le  Centro de Investigacion y Seguridad Nacional (C.I.S.E.N). en leur imposant des limites.

Ce n’est qu’à l’arrivée de Felipe Calderón à la tête du gouvernement mexicain en 2006 que le pays entre dans sa troisième phase de construction doctrinale. C’est d’ailleurs à ce jour la phase la plus moderne et la plus aboutie, permettant de concilier les objectifs nationaux et internationaux (principalement vis à vis de son voisin nord-américain et de sa politique de Homeland Security). La spécificité de cette doctrine est la désignation des cartels de la drogue comme ennemi de la sécurité nationale, reléguant par là même le terrorisme au second plan, sans pour autant écarter le problème. En effet, durant le mandat de Vicente Fox, la lutte contre les cartels de la drogue se résumait à un mécanisme d’action/réaction dans lequel s’enlisait l’Etat fédéral. La capture des principaux leaders ne faisant qu’attiser la volonté de pouvoir des concurrents, la doctrine de sécurité nationale montrait de graves lacunes dans son application (notamment à cause de la corruption qui sévit dans les états où agissent les cartels les plus puissants) mais aussi dans les moyens fournis aux forces de sécurité (qui disposaient de matériel et d’armement beaucoup moins performant que celui des cartels).

C’est dans ces conditions que la politique de sécurité mexicaine s’est transformée en véritable opération militaire, faisant du concept de sécurité du territoire le paradigme de la Homeland Security, reconnue comme l’un des principaux objectifs du mandat de Felipe Calderón. « La stratégie [de l’administration du nouveau président] a radicalement changé la définition du risque et donc la stratégie pour y faire face »¹⁰.

 

 

La « Mexicanisation » de la sécurité sous le mandat de Felipe Calderón (2006-2012).

 

L’arrivée au pouvoir en 2006 du président Felipe Calderón bouleverse les nouvelles doctrines mises en place par son prédécesseur en faisant la promotion d’une répression massive. Le nouveau président promet de traiter le problème des cartels d’une main de fer en faisant de la criminalité organisée un problème de sécurité nationale. Par ce terme de sécurité nationale, nous devons comprendre la défense de l’intégrité territoriale, de sa population, de ses institutions ainsi que du plein exercice de sa souveraineté et de son indépendance. Cette politique ultra répressive ne peut être mise en place que grâce au concours de l’armée et Calderón fait modifier la constitution pour avoir une liberté d’action totale afin de remplir les objectifs fixés au début de son mandat. Pour Felipe Calderón, cette stratégie sécuritaire devrait à court terme rendre son autorité et son pouvoir à l’Etat mexicain dans les zones qui ont échappé à son contrôle. A long terme, cette stratégie va nécessiter la refonte des institutions et des structures politiques et publiques.

Cette politique de militarisation est plus connue aujourd’hui sous le terme de « mexicanisation » de la sécurité. Elle se définit comme étant l’utilisation, par un système démocratique, des forces armées, de manière ponctuelle et transitoire pour combattre les groupes appartenant au crime organisé¹¹.

Il s’avère qu’en réalité l’utilisation massive des forces armées dans la lutte contre les cartels soulève de nombreux écueils puisque la criminalité organisée, loin de diminuer, se développe encore et devient d’autant plus visible que la violence qu’elle engendre dépasse tout ce que le Mexique avait pu voir jusqu’alors. Avec la nouvelle conception de la politique de sécurité mexicaine, nous sommes donc passé d’un problème de sécurité publique à un problème de sécurité territorial. Ce changement implique une action plus généralisée de l’armée sur le territoire national où les cartels sont considérés comme un ennemi de type asymétrique, la particularité de cet ennemi étant qu’il est à l’intérieur du pays¹².

C’est ce regain de la violence qui va déchaîner l’opinion publique et les élites intellectuelles du pays, les poussant à demander un changement d’orientation des politiques de sécurité. C’est d’ailleurs au tournant 2008 qu’une série d’aides va être apportée par les Etats-Unis afin de soutenir cette lutte (en juillet 2008 le Congrès des Etats-Unis approuve par vote l’apport d’une aide de près de 400 millions de dollars baptisée Initiative Mérida. Elle tient en réalité sa source dans le Plan Colombie dont elle est l’unique successeur, et dont la vocation principale est la lutte contre le narcotrafic)¹³.

C’est aussi à partir de cette date que des alternatives à la « Mexicanisation » vont être proposées, fondées sur des modèles ayant déjà fait leurs preuves dans d’autres pays connaissant les mêmes problématiques. Si la préférence a été donnée à la politique de « Mexicanisation » de la sécurité par le président Calderón, il n’en reste pas moins que les avancées en matière de sécurité ont été extrêmement difficiles. Le caractère protéiforme ainsi que les fortes capacités d’adaptation des organisations criminelles en font l’un des acteurs incontournables des politiques de sécurité. De plus, suite au déploiement des forces armées dans le pays, dans le cadre de la politique de « Mexicanisation », les lacunes de celles-ci sont de plus en plus pointées du doigt pour tenter de trouver une alternative à cette politique jugée trop hostile et inefficace. De nombreux intellectuels ont notamment incriminé la politique du président Calderón, jugeant que celle-ci n’était pas adaptée aux types de menaces auxquelles le Mexique doit faire face¹⁴. Les différentes approches alternatives nous ont montrée, suivant le contexte, qu’elles pouvaient être efficaces, particulièrement si elles sont mises en place de manière conjointe avec d’autres Etats afin de permettre une plus grande pénétration dans les sphères corrompues par le crime organisé, et dans des zones où l’Etat est en net recul, le principal problème étant que la mise en place conjointe de ces politiques reviendrait beaucoup trop cher pour être couvertes par la seule initiative Mérida.

 

Ainsi, la nouvelle orientation des politiques de sécurité qui a débuté depuis 2006, et l’aide croissantes des pays d’Amérique du Nord a permis de dégager plusieurs axes de recherche pour tenter de trouver des alternatives. Les instances internationales elles-mêmes ont pris conscience du problème et ont entamé une réflexion profonde sur le caractère de plus en plus transnational de la criminalité.

 

 

Une prise de conscience du caractère transnational du problème Mexicain.

 

Nous sommes entrés depuis le début du XXIème siècle, notamment avec les attentats du 11 septembre 2001, dans une nouvelle phase de la mondialisation que l’on peut considérer comme une mondialisation criminalisée. Les cartels mexicains ne sont pas en reste et monopolisent une grande partie des ressources internationales allouées à la lutte contre le grand banditisme.

Pour faire face à la demande croissante de la part de la population en matière de sécurité nationale, le gouvernement mexicain, qui n’avait jusque-là pas le potentiel humain et matériel pour répondre à la menace que représentent les organisations criminelles, a mis en avant leur caractère transnational, justifiant ainsi la coopération d’ordre internationale qui s’est développée jusqu’à présent. Les institutions internationales, prenant conscience de l’impérieuse nécessité d’aider le Mexique dans sa lutte contre le crime organisé, n’ont pas été les seules à réagir puisque de nombreux Etats se sont portés au secours du gouvernement mexicain dans le but de leur fournir une aide souvent matérielle et technique mais aussi parfois militaire puisque les unités mexicaines sont la plupart du temps formées en coopération avec des nations étrangères¹⁵.

Par ailleurs, les économies parallèles portées par les cartels ont muté pour suivre le cours de la mondialisation croissante. Les produits du crime organisé mexicain se retrouvent aux quatre coins du monde, mettant en lumière des connexions entre les organisations du monde entier. Les cartels mexicains tourneraient donc comme de véritables entreprises d’import-export depuis leurs sièges mexicains¹⁶. Le développement de l’économie mondialisée a permis à celles-ci de contracter avec de plus en plus d’intermédiaires et ainsi d’intensifier les échanges malgré une relative baisse de régime, notamment dans les échanges avec l’Afrique de l’Ouest où les organisations criminelles locales ont tendance à prendre le pas sur les cartels, renversant par la même occasion les marchés de l’export en ouvrant ou en fermant de nouvelles zones de transit¹⁷.

Le principal changement lié à la mondialisation a cependant été le développement considérable des flux de capitaux illégaux. Directement lié au produit des ventes, les capitaux créés sont ainsi blanchis pour pouvoir être réinjectés dans les économies locales ou réinvestis dans de nouveaux trafics.

Si la lutte contre la criminalité au niveau international concerne bien évidemment directement les Etats, celle-ci connaît aussi un réel renouveau grâce à la prise en charge du problème par les organisations internationales. INTERPOL est bien sûr en première ligne des questions de sécurité internationale, sous oublier la récente prise de conscience par l’Organisation des Nations Unies du caractère transational du problème des organisations criminelles.

Pour faire face à cette mondialisation du crime organisé, l’O.N.U, suite à la Convention de Palerme, a mis en place les structures nécessaires à la lutte contre la drogue et le crime organisé. De même le Groupement d’Action Financière (GAFI) a été créé en 1989 dans le but de lutter contre le blanchiment des capitaux, fléau de la nouvelle économie mondialisée.

Il apparaît en effet que les activités traditionnelles du crime organisé telles que le trafic de drogues, d’armes ou d’êtres humains sont en passe d’être supplantées par le blanchiment d’argent puisqu’il est en relation directe avec celles-ci. Cette transnationalisation des acteurs du crime est de plus en plus problématique puisque c’est toute la sphère financière des Etats-cibles qui devient instable.

Ce long processus qui a démarré avec la création des premières doctrines de sécurité est loin d’être fini puisqu’aujourd’hui, le gouvernement mexicain mené par Enrique Peña Nieto a radicalement changé de politique, mettant de côté la « Mexicanisation » pour se focaliser sur les alternatives à l’emploi de la force.

Le Mexique a ainsi tenté d’adapter ses politiques de sécurité au contexte sécuritaire tendu depuis le 11 septembre 2001. Cependant, la mise en place de politiques de sécurité viables nécessite plusieurs générations de travail. Le retard ainsi accumulé par le Mexique semble donc à l’origine de son incapacité à réagir de manière directe et proportionnée à la menace criminelle. Dans les prochaines années, le pays devra donc s’adapter afin de mettre en place des politiques efficaces avec le soutien de la communauté internationale qui se trouve liée malgré elle à la transnationalisation des acteurs du crime organisé.

Le gouvernement mexicain semble donc principalement s’être attaqué à la criminalité elle-même sans s’être penché sur les causes profondes qui l’ont engendrée. Sans doute est-ce une piste à prendre en compte pour les nouvelles orientations du gouvernement.