L’ONU en crise ?

Révolutions arabes, guerres civiles, guerres d’indépendances… Le monde actuel n’en finit pas de ces conflits incessants. Alors que l’on ne cesse de brandir l’étendard de la globalisation, que l’on ne parle que d’un monde de plus en plus unifié économiquement, le monde n’a jamais été aussi complexe d’un point de vue géopolitique. De nombreuses zones sont constamment sous tension et risquent d’exploser d’un moment à l’autre, les acteurs des conflits ne sont plus uniquement des Etats mais peuvent prendre la forme de  réseaux, de bandes organisées ce qui rend la tâche d’autant plus complexe.

Pourtant, après la Seconde Guerre Mondiale, le temps des conflits semblait bien loin. Les horreurs de la guerre semblaient avoir fait prendre conscience à l’ensemble des pays du monde que le moment était venu d’œuvrer pour la paix. Les pays s’engageaient alors même à atteindre leurs objectifs en créant l’Organisation des Nations Unies (ONU). Créée le 26 juin 1945, celle-ci devait fournir une nouvelle plateforme de dialogue international et proposait des objectifs clairs :
– favoriser le développement des pays émergents
– maintenir la paix et la sécurité dans le monde
– développer les relations amicales entre les nations
– réaliser la coopération internationale en encourageant le respect des Droits de l’Homme
– être un centre où s’harmonisent les efforts des nations en objectifs communs

Aujourd’hui, au vu de l’actualité internationale, l’ONU semble bien loin d’atteindre ses objectifs de paix, de respect des Droits de l’Homme, etc. De fait, les contestations fusent de toutes parts. Elle est souvent jugée absente, voire parfois inefficace et sa légitimité est de plus en plus remise en question. Ainsi, elle peine de plus en plus à faire respecter ses décisions. Plus simplement : l’ONU est en crise. Or, cette complexification du monde, ces conflits montrent que la coopération entre Etats est plus que nécessaire aujourd’hui.

Pourquoi l’ONU est-elle en crise ? Comment peut-elle garder sa légitimité et continuer à remplir sa mission pour répondre aux défis du XXIe siècle ?

I. Des problèmes inhérents au fonctionnement et à l’organisation de l’ONU

A. Fonctionnement de l’ONU


L’organisation est divisée en plusieurs organes. L’ONU comprend d’abord une Assemblée Générale où tous les États membres sont représentés, chacun ayant des responsabilités différentes. Ensuite, on distingue le Conseil de Sécurité qui décide de certaines résolutions en faveur de la paix et la sécurité. Enfin, l’ONU se compose également d’entités comme le Conseil Economique et Social qui aide à la promotion de la coopération économique et sociale et au développement, le Secrétariat qui assure la gestion au jour le jour de l’ONU et la Cour internationale de justice qui est le principal organe judiciaire.

L’un des organes ayant le plus de pouvoir est le Conseil de Sécurité qui est l’organe exécutif de l’ONU. Il a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale selon la Charte des Nations Unies et dispose pour cela de pouvoirs spécifiques tels que le maintien de la paix, l’établissement de sanctions internationales et l’intervention militaire.
Ces trois pouvoirs confèrent une réelle capacité à l’ONU qui peut être à l’origine de véritables actions sur le terrain. D’abord, une mission de maintien de la paix est une action militaire ou de police entreprise en réponse à une crise régionale. Lorsque cette mission est entreprise directement par l’ONU, celle-ci demande à ses pays membres une participation en troupes (les casques bleus et/ou observateurs). L’ONU dispose donc de forces armées qui en général n’ont pas de vocation offensive et ne doivent pas ouvrir le feu autrement qu’en cas de légitime défense. Ces missions ne suffisent généralement pas à instaurer une paix solide et durable, mais il s’agit d’un levier que peut utiliser le Conseil de Sécurité. De même, les sanctions internationales peuvent être de réelles armes pour l’ONU afin de faire respecter ses décisions. Il s’agit de décisions prises par des États à l’encontre d’autres États pour des raisons essentiellement politiques, de façon unilatérale ou multilatérale. Elles sont d’ordre diplomatique (fermeture d’ambassades par exemple), économique (limitation des échanges de toutes sortes) ou militaire (interventions).

De manière générale, les membres du Conseil de Sécurité prennent les décisions les plus importantes à l’ONU : les résolutions. Une résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies est un texte ayant une valeur juridique contraignante, contrairement à une résolution de l’Assemblée Générale.

Enfin, le privilège des membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU est qu’ils possèdent un droit de veto. Ainsi, si l’un de ces pays met son veto à une proposition, elle est obligatoirement rejetée. Cela peut être très contraignant dans le sens où il est difficile de mettre d’accord des puissances telles que la Chine, la Russie et les Etats Unis qui peuvent avoir des intérêts totalement différents. Il est alors compliqué de proposer de réelles résolutions abouties si l’on prend en compte ce problème.

Cela constitue donc un premier obstacle à une ONU efficiente dans les relations mondiales.

B. Un exécutif qui ne possède plus la légitimité à laquelle il prétend

Comme nous l’avons vu précédemment, le Conseil de Sécurité est l’organe le plus « puissant » de l’ONU.  Cependant, pour pouvoir faire respecter ses résolutions, un tel organe doit pouvoir s’asseoir sur une véritable légitimité afin d’être crédible. S’il est vrai que l’identité des membres permanents du Conseil de Sécurité présentait une certaine évidence en 1945, aujourd’hui, tout cela mérite réflexion.

Le Conseil de Sécurité fut, dès l’origine, composé de cinq membres permanents, les États-Unis d’Amérique, l’Union soviétique, le Royaume-Uni, la France et la République de Chine, à la fois, parce que ce sont les principaux vainqueurs de la Seconde Guerre Mondiale, et parce que représentant à ce moment-là la majorité de la population mondiale (en comptant les empires coloniaux), chacun à peu près à égalité. Lors de l’adoption de la Charte, six membres non permanents étaient également prévus, nombre porté à dix par un amendement adopté le 17 décembre 1963. La résolution de cet amendement fixa aussi, dans son article 3, le nombre de représentants par zone géographique (non pourvus du droit de veto). Les membres non permanents ont un mandat de deux ans ; chaque année ils sont renouvelés par moitié par un vote à la majorité des deux tiers de l’Assemblée Générale ; les membres sortants ne sont pas immédiatement rééligibles.

Aujourd’hui, la bascule démographique et les changements géopolitiques font que certaines régions sont sous-représentées. La vague de décolonisation, de la fin des années 1940 au milieu des années 1960, la progression démographique de l’Asie, de l’Afrique et de l’Amérique latine, la stagnation parallèle de l’Union soviétique et son éclatement, la stagnation de la France et du Royaume-Uni, font qu’aujourd’hui, même avec les 1,3 milliard de Chinois, ces membres permanents ne représentent en 2006 que 30% de la population mondiale, dont 20% pour la seule Chine, contre plus de 50% en 1945, dont moins de 15% pour la Chine.

Cette situation explique pourquoi une large partie des États membres, depuis les années 1970 surtout, contestent, sinon l’existence même des membres permanents, du moins le choix de ceux actuels ou le nombre de membres permanents, voire de non permanents. C’est ainsi que des pays comme l’Afrique du Sud, l’Allemagne, le Brésil, l’Égypte, l’Inde, l’Indonésie, le Japon, le Nigeria ou l’Italie souhaitent devenir membres permanents.

Ainsi, il semble difficile au Conseil de Sécurité et par conséquent, à l’ONU de présenter des résolutions et de les faire respecter par tous les Etats alors même que la source d’où émanent ces résolutions est contestée. Cela représente un défi de plus à relever pour l’ONUaujourd’hui.

C. Problème du financement de l’ONU

Si l’ONU ne peut disposer pleinement de son pouvoir aujourd’hui, c’est également en partie parce que l’organisation manque cruellement de moyens pour pouvoir mettre en œuvre ses politiques. Le financement de l’Organisation des Nations Unies et de ses agences spécialisées est assuré par les contributions obligatoires des pays membres et par des contributions volontaires de toutes organisations, entreprises ou encore particuliers. Le budget ordinaire des Nations Unies (environ 3 milliards d’Euros en 2008-2009), établi tous les deux ans, est basé sur les contributions obligatoires fixées par l’Assemblée Générale. A la demande des États-Unis, le niveau maximum de la plus grosse contribution a été fixé à 22 % (le seuil minimal est quant à lui de 0,001 % du budget global).

En 2005, la composition était la suivante : États-Unis (22 %), le Japon (19,5 %), l’Allemagne (8,6 %), la France (6,5 %), le Royaume-Uni (6,1 %), l’Italie (4,9 %), le Canada (2,8 %), l’Espagne (2,5 %), la République populaire de Chine (2 %), la Corée du Sud (1,8 %).
Cependant, beaucoup de pays n’honorent pas réellement les contributions qu’ils devraient et les retards de paiement posent beaucoup de problèmes à l’ONU. Les contributions obligatoires ne sont pas toujours fournies à temps par les autres États membres. Seuls 31 États sur 192 l’ont fait en février 2007. De plus, L’ONU étant de plus en plus souvent engagée dans des opérations de maintien de la paix dans le monde (objectifs qui n’étaient pas formellement prévus dans sa Charte), cela a un impact important sur son budget en raison du coût élevé de ces interventions. Néanmoins il s’agit d’un budget séparé du budget ordinaire. Dans ce domaine également les États-Unis partagent 62 % de la dette avec un autre pays.

Il est évident que ces retards de paiement provoquent une désorganisation de l’ONU et l’empêchent de mener à bien sa mission. Le problème est d’autant plus complexe puisque nous pouvons considérer que ces retards de paiement sont à la fois une cause et une conséquence des dysfonctionnements de l’ONU. En effet, certains pays remettent en cause l’organisation actuelle de l’ONU et veulent une réforme profonde du système. Retarder les paiements peut être un moyen pour ces pays d’exprimer leur mécontentement. Cependant, ces défauts de paiement n’arrangent en rien les problèmes actuels de l’ONU et contribuent à augmenter les dysfonctionnements.

Après avoir vu les causes « structurelles » aux défaillances de l’ONU, il est utile de s’intéresser aux changements de l’ordre mondial et aux nouveaux acteurs qui en découlent afin d’expliquer la remise en cause actuelle de l’ONU.

II. Une organisation dépassée, qui n’a pas su s’adapter à l’évolution rapide du monde depuis 1945 

A. Un monde qui n’est plus aussi simple qu’un agrégat d’Etats

L’ONU a été créée en 1945, à la suite de la Seconde Guerre Mondiale, dans un monde toujours soumis à l’ordre Westphalien. Cet état du monde fait référence aux traités de Westphalie signés en 1648 et qui inaugurent un monde où les Etats sont considérés comme souverains et indépendants. Or de nos jours, nous constatons un écart grandissant entre cette conception du monde et la réalité, ce qui remet en cause la capacité de l’ONU à répondre aux défis du présent. Nous pouvons nous interroger sur les causes de ce changement et sur les difficultés que connait l’ONU.

Pendant les premières décennies après la création de l’ONU, le monde a connu une période d’opposition entre les blocs américain et soviétique : la Guerre froide, pendant laquelle l’ONU a joué un rôle très fort dans la prévention des conflits et, le cas échéant, dans leur résolution d’une manière pacifique. Les ennemis étaient bien déterminés et les Etats gardaient la primauté dans les relations internationales. Or depuis la chute de l’URSS en décembre 1991, les relations mondiales se sont complexifiées et l’ONU a dû s’adapter à un monde aux rapports de force différents. Tout d’abord, les Etats-Unis sont ressortis comme la superpuissance mondiale, non contestées pendant une décennie. Cette hégémonie s’est ressentie dans le fonctionnement de l’organisation car comment contester les actions d’une telle puissance et appeler au multilatéralisme quand les rapports de force sont aussi déséquilibrés ? Nous pouvons constater cela avec le choix d’intervention en Irak des Etats-Unis en mars 2003 sans l’aval de l’ONU et malgré les critiques de plusieurs pays membres du Conseil de Sécurité.

Une deuxième difficulté que rencontre l’ONU depuis deux décennies est la mondialisation. Dans ce nouvel ordre du monde, les frontières, qui étaient à la base de l’ordre Westphalien, perdent de leur pertinence : les flux sont mondiaux, les populations plus mobiles et dans ces conditions l’Etat perd une partie de sa souveraineté. Certains flux comme ceux financiers paraissent même hors de contrôle des Etats qui peinent à les maîtriser comme l’illustrent les tentatives de régulations de la finance mondiale ou le débat sur la taxe Tobin depuis le début de la crise. Les problématiques changent d’échelle et deviennent internationales. Ainsi, de nouveaux acteurs qui se jouent des frontières apparaissent, ce qui pose de nouveaux défis à la coopération internationale. Il y a par exemple la mafia, le crime organisé et le terrorisme. Ce dernier, apparu dans sa version actuelle après la fin de la Guerre froide remet en cause les règles traditionnelles du conflit. Nous ne sommes plus dans un système où l’ennemi est bien identifiable mais plutôt dans un conflit « sans nom et sans visage » où la diplomatie telle que la pratique l’ONU semble inefficace. La négociation est impossible faute d’interlocuteur et les Etats sont démunis du fait de l’asymétrie de l’information : combien de personnes en guerre, quelles sont les quartiers généraux adverses, quand sera la prochaine attaque et à quel endroit… De nombreux réseaux émergent qui remettent en cause le fonctionnement de l’ONU. Face aux réseaux de crime organisé internationaux, au blanchiment d’argent, aux paradis fiscaux, beaucoup doutent de la capacité de l’ONU à combattre ces problèmes. Dispose-t-elle des outils adéquats ou est-elle complètement démunie ?

B. Un pouvoir grandissant des ONG

Dans un même ordre d’idée, que peut faire l’ONU face à la multiplication des ONG qui sortent des schémas habituels de la diplomatie ? Quelles organisations peuvent être considérées comme des interlocuteurs valables ? Mais plus fondamentalement, quels sont les critères pour parler d’une ONG ? Les ONG ne relèvent ni des Etats, ni des organisations internationales, n’ont pas le statut de sujet de droit international mais ont une influence grandissante sur les décisions et l’opinion publique. Face à cela, l’ONU n’est pas restée sans rien faire et s’est dotée d’un ensemble de dispositifs législatifs pour statuer sur ces organisations. Ainsi, selon l’article 71 du chapitre 10 de la Charte des Nations Unis, les ONG peuvent avoir un rôle consultatif. De même chaque année, l’ONU dresse une liste des ONG qu’elle considère comme des interlocuteurs valables. Ce processus est contrôlé par le Comité économique et Social (ECOSOC) qui valide le statut des ONG.

C. L’ONU contournée par les grandes puissances occidentales ?

Au niveau international, enfin, l’ONU est de plus en plus remise en cause par les structures régionales telles que l’Union Européenne ou des organisations économiques telles que le G20 qui semblent plus légitimes et qui font dire à certains que l’ONU devrait leur laisser la place. Le G20 a été créé en septembre 1999 pour favoriser la stabilité financière mondiale et pour encourager le dialogue entre les plus grandes économies mondiales. Il est de plus en plus mis en avant comme structure de résolution des conflits mais nous pouvons nous interroger sur son rôle et sur sa capacité à répondre aux enjeux futurs. N’y aurait-il pas une tendance à une vision économique des relations internationales ? Est-on entré dans le règne de la finance ? Le G20 peut-il aider à la résolution des différends au point de s’attribuer certaines prérogatives de l’ONU ?

Confrontée à tous ces facteurs de remise en cause, nous pouvons nous demander si l’ONU garde sa légitimité dans le système diplomatique international ou est-ce qu’il faudrait la refondre, voire la réformer complètement ?

III. Vers une réforme profonde de l’ONU ?

L’ONU reste, tout d’abord, la seule organisation à compter 192 pays donc à être un espace privilégié pour le dialogue et les débats entre les nations. Face à tous ces nouveaux enjeux, la communauté internationale a plus que jamais besoin d’un lieu où les diplomates peuvent s’exprimer car rien n’est pire que de laisser les différends gagner en intensité par l’absence de dialogue. De plus l’ONU possède une légitimité historique car elle existe depuis 66 ans et qu’elle est intervenue à de nombreuses reprises pour empêcher des conflits ou venir en aide à des populations dans le besoin. Elle bénéficie ainsi d’un fort soutien de l’opinion publique mondiale et il est reconnu que le Conseil de Sécurité, malgré les défauts que nous avons soulevé en première partie, a un rôle fort dans la diminution et la légitimation du recours à la force. L’ONU comprend de nombreuses institutions qui agissent dans des secteurs où l’action des Etats peut sembler insuffisante comme l’aide aux réfugiés, la préservation de la culture ou la protection de l’enfance. Rejeter l’ONU reviendrait à les rejeter aussi donc à nier leurs actions. Enfin, les missions de maintien de la paix de l’ONU sont relativement peu coûteuses au regard des résultats obtenus.

Une autre grande force de l’ONU est sa capacité à fournir des cadres juridiques pour régler les problématiques internationales. Elle permet de créer des normes, de fixer des objectifs pour favoriser un développement réciproque et une plus grande coopération sur la scène mondiale. Par exemple, pour reprendre l’exemple du terrorisme qui constitue un enjeu de taille pour les gouvernements, l’ONU fournit des outils pour aider à le combattre au niveau international et pour poursuivre en justice les terroristes. Ainsi, il existe 27 instruments internationaux de lutte contre le terrorisme comme par exemple la résolution 60/43 de décembre 2005 intitulée « Mesures visant à éliminer le terrorisme international ».

Maintenant, si l’on considère l’importance du G20 aujourd’hui par rapport à l’ONU, il semble que la dimension économique l’emporte sur la dimension politique. C’est pourquoi la pertinence de l’identité des membres permanents du Conseil de Sécurité est remise en question non seulement pour des changements démographiques mais surtout à cause de l’évolution de l’ordre économique mondial. Les BRIC prenant du poids sur la scène économique souhaitent désormais avoir leur mot à dire au niveau politique.

Pour garder sa légitimité et son pouvoir décisionnel face aux alliances régionales ou économiques, l’ONU a alors besoin de réformer en profondeur son fonctionnement. Sinon, on risque de voir se multiplier des contrats bilatéraux ou multilatéraux, comme entre les Etats-Unis et la Chine lors de la conférence de Copenhague sur le climat, qui montrent l’incompétence de l’ONU à gérer les problèmes internationaux. De même en 2010, du fait de l’absence d’un arbitre international, lorsqu’un séisme provoqua un désastre humanitaire en Haïti, l’ONU s’est montrée incapable de coordonner l’aide rapidement et c’est finalement l’armée américaine qui a pris les rênes en main.

La réforme de l’ONU passe par la résolution du problème du budget, en particulier de sa dette, et celui du Conseil de Sécurité avec l’arrivée de nouveaux membres permanents et l’extension de son domaine de compétence. Sachant que le droit de veto des cinq membres permanents est source de retardement des négociations voir de blocage des résolutions, élargir leur nombre afin de reconsidérer le nouvel ordre économique mondial ne semble pas être la meilleure idée. En effet, l’entente risque d’être plus difficile et plus rare et cela diminuerait le rôle de l’ONU. Pourquoi pas alors supprimer ce privilège, mais toute autre manière de voter, si elle implique l’avis de tous les pays de l’ONU, risque de retarder la prise de décision. Or, en cas d’éclatement de conflits ou d’invasions, il faut agir vite. Peut-être faudrait-il simplement revenir sur le principe de vote à l’unanimité si l’on élargit le nombre de membres permanents au Conseil de Sécurité. Un vote avec une forte majorité pourrait être vu comme légitime dans ce cas, tant que les membres ne sont pas uniquement de grandes puissances occidentales.

Il faut repenser l’ONU et son rôle, il s’agit non plus de la voir comme une plateforme favorisant le dialogue et la paix à l’échelle internationale mais davantage comme un arbitre mondial qui juge en fonction des Droits de l’Homme. Les intérêts des pays sont alors dépassés dans l’optique d’un bien commun. Ce serait une instance mondiale avec une présidence tournante, aux fonctions et à l’organisation similaires à celles d’une organisation régionale bien intégrée. Cependant, de nombreux pays ne sont pas prêts à instaurer un tel ordre politique mondial car ils ne veulent pas perdre leur souveraineté nationale et il existe trop de différences entre les pays. Cet idéal d’organisation et cette idée de juger en fonction des Droits de l’Homme n’est pas sans difficultés. Il faudrait d’abord en effet revenir sur le débat de l’existence ou non de Droits de l’Homme universels…

M. Annan propose de « refondre complètement l’ensemble du Secrétariat, ses règles, sa structure, ses rouages, pour qu’il soit mieux adapté aux réalités d’aujourd’hui » et de « remettre entièrement à neuf » l’ensemble de l’organisation. Cela démontre que 66 ans après sa création, l’ONU nécessite un profond changement afin d’être plus efficace et crédible dans un environnement globalisé où les frontières s’estompent. Reste à savoir si les pays souhaitent aller jusqu’à avoir un « gendarme du monde » et s’assurer de trouver les moyens financiers nécessaires à son bon fonctionnement. Il s’agit également de rendre démocratique cette institution réformée en incluant tous les pays et en organisant des élections pour le choix des représentants qui se doivent d’être neutres, c’est-à-dire ne pas défendre les intérêts de leurs pays respectifs.

Une solution plus réaliste et pragmatique serait de renforcer les relations de l’ONU et du G20. Augmenter leur coopération tout en déterminant de manière plus précise les actions de chacun et instaurant des principes communs, les 8 Objectifs du Millénaire pour le développement par exemple. Il ne faut cependant pas oublier les réformes structurelles de l’ONU comme la redéfinition de ses missions actuelles, une meilleure gestion du budget et un moyen de régler le problème de légitimité de la composition du Conseil de Sécurité. Les pays attendent que l’ONU devienne totalement neutre et non un moyen d’instrumentalisation de la part de certaines grandes puissances qui utiliseraient le droit de veto dans leurs seuls intérêts. L’ONU doit revenir à son but initial qui est d’assurer la paix mondiale et le respect des Droits de l’Homme avec un organe judiciaire respecté de tous.